本報記者郭薇北京報道 十二屆全國人大常委會第二十一次會議日前就國務院關于自然保護區建設和管理工作情況的報告進行分組審議，常委會組成人員針對自然保護區建設和管理中存在的問題和改進的措施提出意見和建議。
建議加快自然保護區相關法律的制定
杜黎明委員在發言中提出三點建議：
第一，建議加快自然保護區相關法律的制定。我國的許多自然保護區是在上世紀因實施搶救性保護而劃定的，自然保護區相關法治建設沒能相應跟上。目前自然保護區條例的法律位階比較低，主要依附于相關的行業法律，保護區的管理主體和執法主體不一致，比如依附于森林的自然保護區就是林業管理部門是執法主體，這和自然保護區的執法主體是有差異的。管理主體和執法主體的不一致，保護區的管理機構有管理職責而無執法權。所以，建議盡快制定自然保護區法，明確自然保護區建設保護的主體責任。
第二，盡快完善自然保護區的管理制度。中國的自然保護區包括了森林、濕地、荒漠、野生動物、野生植物、草原、海洋、自然遺跡、古生物遺跡等九大類型。目前的管理體制不太順，前五類由林業部門主管，草原類歸屬于農業部，海洋類屬于國家海洋局，而自然遺跡和古生物遺跡歸屬地礦部門，由環境保護部進行綜合管理。從現行的管理體制來看，不適應性顯得非常突出。目前對不同區域、不同類型的自然保護區尚未建立差異性的管理制度。另外，我國的自然保護區有國家級、省級、地市級等等，對不同級別的自然保護區現行的管理制度也沒有體現管理事權、管理層級的差異。因此，建議國家相關部門要盡快制定不同類型、不同級別的自然保護區分類管理指導意見，出臺環境準入的負面清單。
第三，盡快制定激勵和補償政策并形成機制。建議加快研究完善自然保護區的土地管理辦法和自然保護區生態移民的補償機制，同時要加大對國家級自然保護區所在地和國家生物多樣性保護優先區域的財政補貼，以解決各地在監管當中遇到的問題。
建議加大中央對自然保護區建設和管理的投入
唐世禮委員說， 我國的自然保護區主要分布在西部地區，僅青海、西藏、新疆等西部六省、區的自然保護區面積就占了全國的2/3以上；自然保護區多數位于偏遠山區、林區、少數民族地區、貧困地區，生態保護與脫貧攻堅的任務交織，矛盾突出；自然保護區、森林公園和風景名勝多種保護形式交叉重疊，同一地塊多頭管理，標準不一；當前自然保護區投入不足，保護不力，中央和地方的專項都很有限，有的保護區無機構、無經費、無專門人員。全國這么多的保護區、這么大的面積，據說中央財政的投入只有3.3億元。建議加大中央對自然保護區建設和管理的投入，理順管理體制，健全生態補償機制，解決補償標準偏低、保護區林業企業負擔較重和貧困群眾增收困難的問題。
需要下決心在保護區管理體制上做深刻改革
王毅委員說，第一，自然保護區的保護還缺乏上位的綜合性立法，由于缺少上位法，進一步推進自然保護區工作面臨制度障礙；第二，目前我國各類保護區有十幾種，但缺乏總體的科學的技術規范體系，造成各種保護區的分類標準混亂；第三，各類保護區公共管理的職責規定不清，特別是保護區的土地和相關資源的產權不明確；第四，現在大部分保護區及其周邊地區的發展都比較落后，這也造成了保護與發展之間的矛盾；第五，保護區管理手段比較單一，缺乏公眾參與的途徑。
面對這些問題，王毅委員建議：一是重新考慮自然保護區或自然保護地法的制定，使之成為這個領域的一項基礎性法律。二是管理體制要進一步改革，十八屆三中全會決定及生態文明體制改革實施方案中提出建立國家公園體制，對各部門分頭設置的各類保護地進行功能重組。由于體制不順，各部門和地區仍根據自己的利益提出單一功能的國家公園。因此，需要下決心在保護區管理體制上做深刻改革，希望在下一屆政府機構調整過程中綜合考慮這個問題。三是發揮環境司法的作用，特別是保護區涉及的相關司法問題要引起重視，要加強對自然保護區建設和管理過程中所涉及的資源環境糾紛的司法處理情況進行總結，尤其是涉及到行政機關由于隨意更改自然保護區調整范圍等所引起的行政訴訟，以利于下一步有針對性地提出解決方案。最后一個建議，加強自然保護區管理手段的創新，應更多利用經濟激勵手段，比如特許保護。在自然保護領域也可以通過協議的方式讓相關社會組織參與公共事務問題的保護。引入協議保護、特許保護的方法可以豐富我國自然保護區的管理方式，通過完善相應途徑吸引更廣泛的社會力量參與自然保護區的管理和保護工作。
要科學界定保護區的保護范圍
劉政奎委員建議，要科學界定保護區的保護范圍，因為有一些建立時間較早的自然保護區由于當時的條件限制或認識有誤，缺少充分的論證，劃界不夠科學，有一些自然保護區劃界過大，實際上有些區域并沒有保護價值，建議應當通過充分論證進行必要的調整，而且應當與區域的發展總體規劃做好對接。還有一些建立時間較早的自然保護區，區內有村鎮、工礦企業等，對這些自然保護區，要么由政府出資對這些村鎮、工礦企業進行搬遷，真正把保護區保護起來，要么對保護區進行必要的調整。
建立自然保護區管理評估機制很有必要
羅清泉委員建議：第一，環境保護部等部門聯合建立國家級自然保護區管理評估機制的做法很好，目前已經對363處國家級保護區進行了評估，建議一鼓作氣，抓緊完成全部國家級保護區的管理評估。同時，建議對地方級的保護區也要定期進行管理評估，通過評估及時總結經驗，發現問題，掌握主要保護對象變化動態，進一步了解資源本底情況，為加強基礎工作、完善保護區規劃、強化監管、科學管護提供依據，促進地方級自然保護區建設管理水平的提高。第二，要進一步完善管理體制和機制，加強保護區管理機構的建設。據有關資料介紹，目前有15%的省級、40%的市級、58%的縣級自然保護區沒有建立相對獨立的管理機構，這些情況應該高度重視，下決心解決。一方面，環境保護部要會同有關部門、地方通過建立國家公園，探索解決交叉重疊、多頭管理這類問題的途徑和辦法；另一方面，要幫助地方政府解決地方級保護區“管理缺位”的問題，機構都沒有怎么管理？要抓緊明確保護區管理機構的性質、職責、管理權限并督促地方政府加以落實。第三，要進一步完善投入機制。自然保護區多數所在地屬于欠發達地區，不少保護區僅停留在簡單看護的階段，而像生態環境監測、生態修復、生物多樣性保護、資源調查、科學研究等這些基礎性、長遠性的重要工作無力開展，這不利于自然保護區的健康長遠發展。應該通過合理劃分中央和地方管理事權，明確投入的渠道和責任。屬于中央事權的以中央財政投入為主，屬于地方事權的由地方財政投入為主，以形成穩定的投入機制。
建議定期開展自然保護區專項執法檢查
車光鐵委員對下一步工作提三點建議：第一，目前仍有一些保護區還沒有做到“一區一法”，建議結合新“立法法”實施，進一步推動地方立法工作，全面推進國家級自然保護區管理立法進程，并定期開展專項執法檢查。同時建議，將省級自然保護區管理工作納入地方立法授權事項，由各設區的市單獨制定符合區域實際的地方性法規，切實加大依法管理力度。第二，目前各地自然保護區管理模式各有不同，既有行政和事業單位建制，也有企業化管理模式。有些保護區甚至需要以經營和創收作為主業來支撐保護區的正常運轉，由此導致保護和管理的職能明顯弱化。建議進一步推動自然保護區分級管理體制和綜合管理機制建設，建立完善考核問責和獎懲機制，明確地方政府的主體責任，強化部門協調機制，切實加強管理機構、人員隊伍和基礎設施建設，全面提高管護能力和水平。第三，建議進一步加大濕地保護和恢復工作力度。近年來，我國濕地面積和功能明顯減少和下降。建議加快推進濕地保護區的保護和恢復工作，探索建立濕地生態效益補償機制，因地制宜切實做好濕地資源的搶救和保護工作。
優化自然保護區的布局，加快構建國家生態屏障
陳竺副委員長建議：第一，優化自然保護區的布局，加快構建國家生態屏障。目前我國初步建立了比較完善的各級各類自然保護區的體系，但是自然保護區的布局還有待進一步改進。建議要繼續在生物多樣性豐富的地區推進自然保護區建設，與國家的重點生態功能區互為依托，尤其是構建“兩屏三帶”為主體的生態安全戰略格局?！皟善寥龓А敝盖嗖馗咴鷳B屏障、黃土高原—川滇生態屏障和東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶。二是要加強水生生物和海洋生態系統類的自然保護區建設，保護珍稀瀕危的水生生物物種棲息地。逐步提高海洋保護面積在主張管轄的海域面積的比例，力爭到2020年達到《生物多樣性公約》提倡的10%的目標。
他還建議，加強自然保護區的科學調查，夯實基礎工作。近些年雖然環境保護部、中科院聯合開展了全國生態環境十年（2000~2010年）變化的調查與評估，環境保護部還對300多處國家級自然保護區開展管理評估，但是自然保護區科學調查等基礎工作還比較薄弱，有的保護區沒有建立完善的科研監測系統。開展自然保護區相關學科的調查研究，不斷掌握和探索區內資源物種及其生態系統的生態特征，特別是珍稀瀕危物種，其演替規律及其與棲息地的環境變化的關系，有利于制定針對性的保護和管理措施，實現區域物種之間、生態系統之間及其與環境之間的和諧發展。
自然保護區的建設要有長遠規劃
全國人大環境與資源保護委員會委員蒲長城說， 建議在對已有自然保護區現狀調研摸清底數的基礎上，制定不少于30年或者50年的長遠發展規劃，確定從現在到30年、50年的區間內的建設、保護措施、方針。自然保護區的建設，建立美麗中國，建設綠色家園，急功近利做不到，必須要有長遠的規劃。自然保護區涉及到人和自然和諧，涉及到千秋萬代的事情，能不能組織現有專家技術力量，借鑒國內外好的做法，好好規劃一下每個區30年、50年朝哪個方向走，他們之間應該是一個什么樣的關系，然后再確定前10年干什么，30年以后這個重點區域干什么，50年以后這個區域干什么。建議制定遠景發展規劃，要做實，經過反復論證研究后，建議把這個報告提交全國人大會議通過，讓所有人能夠有所遵循。
來源：中國環境報
