自然保護區，歷來是生物多樣性保護的核心區域，也是我國推進生態文明、建設美麗中國的重要載體。自1956年廣東鼎湖山成立我國第一個自然保護區以來，全國目前已建立2700多處自然保護區，總面積達100多萬平方公里。
近年來，我國自然保護區工作取得新的重大進展。但同時，由于我國仍處于工業化、城鎮化快速發展階段，生態環境保護壓力依然很大，自然保護區在建設和管理中還存在不少矛盾和問題。如何解決這些問題？日前，十幾位全國政協委員、生態環保領域的專家學者以及相關部委的負責同志齊聚一堂，就如何更加科學有效地提升自然資源保護區建設與管理水平建言獻策。
完善法治，明確保護與開發的關系
“國家強調自然生態系統的保護，而地方政府更多考慮地方經濟發展。”座談會上，第一個發言的全國政協民族和宗教委員會主任朱維群直言，自然保護區保護與發展的關系是“自然保護區建設管理中最突出的一個矛盾”。
保護與發展的關系問題也成為委員、專家關注的一個焦點。委員、專家們認為，兩者關系處理不恰當直接導致地方政府和基層干部群眾參與生態建設的積極性不高、保護區管護人員隊伍不穩定、基礎設施薄弱等問題。而其根源，則是當前自然保護區相關法律制度不完善。
現行自然保護區條例頒布已22年之久，相當一部分規定與實際情況產生了較大矛盾。如條例對保護區內的土地權屬沒有作出規定，直接牽制保護區管理建設；對自然保護區實行綜合管理與分部門管理相結合的管理體制，造成“多頭管理、交叉管理”的問題；對相關違法違規案件處罰力度偏輕，侵占和破壞自然保護區的違法成本低，不能有效制止自然保護區內的私挖濫采、未批先建等案件頻發……
“目前的法律規范著重于保護，但回避了開發利用的問題。講保護而不講開發利用，這是造成我們在實際建設和管理中不知道如何去處理好保護與開發利用的關系的法律根源。”鐘曉渝委員說，在修訂立法過程中，一定要把保護和開發利用的關系說清楚。
朱維群建議，修訂條例過程中，應進一步明確國家綜合管理部門、地方政府、保護區管理機構的職能職責，規范自然保護區的設立審查制度、自然資源資產產權制度、管理制度、生態補償制度、保護區與社區共建制度，以適應現在的自然保護區管理工作，為自然保護區的建設管理構建一個完善的條例體系。
“法律頒布了，還得嚴格執行才行。”全國政協委員楊興平說，現在地方上有些項目做環評是搞形式主義，最后是環評法服從了地方發展需要。
“保護第一、開發服從保護、開發促進保護。”討論中，委員、專家漸漸達成共識。
加強頂層設計，規劃好功能分區
按照功能性差異，目前自然保護區一般劃分為核心區、緩沖區和實驗區三個功能區。但據杜鷹等一些委員、專家反映，目前有不少保護區由于底本資料不清、功能區劃分不合理，造成保護對象難以有效保護、資源無法合理利用、保護區與社區居民矛盾變大等問題。
“受過去技術條件和認識水平的限制，以及保護區生態環境的變化，有些保護價值不高的區域被劃入保護區。還有一些保護區在功能區劃分時，將村鎮、生產生活設施劃入了核心區、緩沖區。”郭層城常委在調研中發現，當前不少保護區在功能區劃分上存在這種“歷史遺留問題”，如甘肅省酒泉市的安南壩野駱駝國家級自然保護區，主要保護對象為野駱駝及其棲息環境，但據當地老百姓反映，劃定保護區中的野駱駝沒了，不是保護區的地方卻發現了野駱駝。這種不合理的劃分“不僅給保護管理工作增加了難度，也給地方經濟社會發展造成一定影響”。
趙雨森常委也同樣關注到：“如果功能區劃分不合理，政府的補助非常有限，自身資源又利用不好，保護區難以實現健康長久發展。”
郭層城建議，對于當前的自然保護區應當盡快“摸清家底”，“建議環保部和林業局組織專家，對劃分范圍不準確或者需要作出調整的國家級自然保護區，進行實地考察，精準勾勒，科學調整，合理劃分。”
趙雨森從三個方面提出了具體建議。“新建保護區要根據主要保護對象的種類、數量、分布及受威脅程度等因素科學合理劃分功能區；現有保護區要根據實際情況合理調整；在新建和調整時要加強保護區基礎工作，聘請專業人員全面調查，從長遠的、發展的角度編制保護區總體規劃和科學考察報告。”趙雨森說。
“國家公園”也是本次座談會的一個熱點話題。去年年初，國家發改委等13個部門發出建立國家公園體制試點方案的通知，擇定在北京、黑龍江等9地開展為期3年的試點，到2017年底拿出符合國情的國家公園體制具體方案。
“國家公園相比自然保護區，實際劃定中哪個范圍更廣？”由于還處于試點階段，目前大家對“國家公園”定位還有很多疑問。討論中，委員、專家們逐漸達成共識：當前亟須加強國家公園及各類自然保護地管理體制和運行機制的頂層設計，對不同時期、不同部門出臺的有關保護區的法規文件進行統一梳理，在概念、政策、措施等方面一致起來；建立健全自然保護區的分類分級體系和管理體制，加強與國家公園建設的銜接。
以人為本，健全生態補償機制
由于我國的自然保護區大多是在最初出于對資源和物種進行搶救式保護的考慮，多數實行封閉管理模式，“自然保護區內一草一木不能動”。這也引起部分委員、專家質疑：如此管理是否得到當地百姓的支持？對居民生產生活所造成的損失又該如何補償？
中國國土資源經濟研究院院長張新安在座談會上舉出的例子引起大家的注意：西藏羌塘自然保護區面積約30萬平方公里，其中保護區邊緣的多龍銅礦區目前已查明銅資源量超過1100多萬噸，是我國第一個世界級斑巖銅礦礦集區，此外，羌塘盆地估計的油氣資源量達100多億噸，還有大量鋰、硼等資源。如果不讓開發，怎么調動當地保護的積極性？
張新安認為，合乎情理的做法應該是：在堅持保護第一的前提下，樹立“綠色開發”觀念，構建資源收益共享機制、生態環境恢復治理補償機制和矛盾協調化解工作機制，實現“開礦一處、造福一方；開發一小點、保護一大片”。
“在沒有完全建立起生態補償機制、對保護區的居民沒有做生態移民之前就把它完全封閉起來管理的做法，和我們現在的發展水平是不太匹配的。”鐘曉渝建議，把封閉管理改為開放式管理，將當地的社區、居民吸收進去，變管理為治理，形成一個利益聯動的共治機制。
中國科學院西雙版納熱帶植物園研究員曹敏也認為，在過去數十年的自然保護進程中，周邊社區的群眾以失去自己的經濟發展機遇作為代價換取了今天的綠水青山，建議“在國家層面制定優先考慮自然保護區及周邊地區的生態補償機制和補償政策”。
“并不是把人們拒于千里之外就能起到保護作用了。如何調動老百姓的積極性，化被動為主動，才是對自然最好的保護。”委員、專家們認為，應建立健全多元化生態補償制度，逐步構建以國家和省級財政統籌為主，社會參與為補充的多層次、多渠道生態補償機制，引導和鼓勵開發地區、受益地區與生態保護地區，流域上游與下游建立橫向補償關系，采取資金補助、對口協作、產業轉移、共建園區等方式實行橫向生態補償。
來源：人民網
