當前國內經濟發(fā)展與環(huán)境資源之間的矛盾較為明顯，不時出現的霧霾天氣給環(huán)境污染治理政策的制定與實施帶來了不小挑戰(zhàn)。黨中央、國務院提出要加快推進生態(tài)文明建設，增強生態(tài)文明體制改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。落實到大氣污染防治層面，跨區(qū)域協(xié)同治理成為解決這一挑戰(zhàn)的必然選擇。
隨著京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略以及《大氣污染防治行動計劃》出臺，區(qū)域聯防聯控成效初顯。2016年環(huán)保部監(jiān)測的相關數據顯示，第一季度全國地級及以上城市空氣質量有所改善。其中，京津冀地區(qū)13個城市平均優(yōu)良天數比例為59.7%，同比上升21.5個百分點。然而，目前的京津冀協(xié)同尚處在初級階段。近年來，為治理大氣污染，保證京津兩地的生態(tài)環(huán)境，污染相對較重的河北省能耗強度和污染物排放大幅降低，但地方經濟運行壓力陡增。隨著節(jié)能減排要求的進一步提高，生態(tài)補償機制的缺失恐會讓環(huán)境治理協(xié)同行動陷入在不同層級政府間相互博弈、難以協(xié)調的困境。
為了進一步提升區(qū)域大氣污染防治能力，建設生態(tài)修復環(huán)境改善示范區(qū)，實現2020年京津冀地區(qū)PM2.5年均濃度控制在64微克/立方米的目標，當前應繼續(xù)深化區(qū)域協(xié)同機制，特別是形成全方位、高層次的生態(tài)補償機制，以保障區(qū)域內不同功能區(qū)都能實現公平、和諧、良性發(fā)展。今年5月13日，國務院辦公廳發(fā)布的《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》就指出，實施生態(tài)保護補償是調動各方積極性、保護好生態(tài)環(huán)境的重要手段，是生態(tài)文明制度建設的重要內容和深化區(qū)域協(xié)同發(fā)展的制度保障。
追求成本與收益的平等是各地方政府積極參與大氣污染治理的基本條件和重要驅動，而生態(tài)補償制度是短期內化解經濟發(fā)展與環(huán)境保護共贏難題的有效途徑。生態(tài)產品的公共物品屬性使得生態(tài)補償無法依靠市場供給實現。因此，生態(tài)補償制度的建立健全必然要以政府為主導力量，以配置公共資源的財政政策為主要工具，這對于發(fā)揮地方政府、企業(yè)及個人等多主體的積極協(xié)同能力具有重要意義。具體來講，要做到以下幾個方面：
統(tǒng)籌大氣污染治理生態(tài)補償的頂層設計工作。首先要打破目前京津冀行政格局的局限，整合三方建立起跨越行政區(qū)劃的區(qū)域生態(tài)環(huán)境補償機制，制定有利于京津冀生態(tài)環(huán)境和社會統(tǒng)籌發(fā)展的公共財政體系，完善跨行政區(qū)劃的財政轉移支付政策，出臺一體化的財政補助辦法，構建生態(tài)補償的產業(yè)扶持政策，重點扶植生態(tài)項目、大氣污染治理項目。其次，從國家層面建立大氣污染治理生態(tài)補償的相關法律法規(guī)，認定大氣污染賠償者為責任方即賠償主體，生態(tài)環(huán)境的保護者和恢復者為受益方即生態(tài)補償對象。再次，建構起對京津冀大氣污染賠償、生態(tài)補償方面評估的指標體系，科學制定補償依據、補償標準、補償要素、補償范圍、補償模式等具體內容，使得區(qū)域內不同主體的決策充分考慮其所產生的社會效益或成本，進而實現外部效應的內在化。
完善縱向轉移支付制度。在中央對地方的縱向生態(tài)補償中，綜合考慮京津冀不同區(qū)域生態(tài)功能、生態(tài)保護成本、區(qū)域發(fā)展水平、財政收入等要素，擴大生態(tài)補償的范圍，著重向限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)等地區(qū)傾斜，將生態(tài)保護的努力程度、大氣污染物減少量作為獎勵指標，對生態(tài)環(huán)境改善地區(qū)進行獎勵性一般轉移支付。
加快建立區(qū)域橫向生態(tài)補償制度。當前地區(qū)生態(tài)補償轉移支付的嘗試主要集中在省內地區(qū)，省際橫向生態(tài)補償轉移支付在實踐中進展緩慢。目前京津冀大氣污染聯防聯控推動了環(huán)境保護與生態(tài)補償的跨省合作，但并未涉及政府間的財力轉移。可以借鑒青島市和石家莊市環(huán)境空氣質量生態(tài)補償方案的相關做法，在京津冀PM2.5源解析結果基礎上，以細顆粒物（PM2.5）、可吸入顆粒物（PM10）年均濃度改善情況為統(tǒng)一考核指標，以各地區(qū)的主要兩項污染物作為核心考核指標，建立考核獎懲和生態(tài)補償機制，提升地區(qū)維護生態(tài)環(huán)境的積極性。
完善生態(tài)補償機制的相關配套措施。將區(qū)域發(fā)展與生態(tài)補償相結合，以政策優(yōu)惠、對口援助、資金支持促進生態(tài)保護地區(qū)發(fā)展，建立生態(tài)保護地區(qū)以生態(tài)環(huán)境指標為主的績效考評機制，消除其發(fā)展的制度束縛。合理界定中央、地方政府生態(tài)補償的事權、財權，中央財政考慮不同區(qū)域生態(tài)功能因素和支出成本差異，通過提高均衡性轉移支付系數等方式，逐步增加對重點生態(tài)功能區(qū)的轉移支付。完善省以下轉移支付制度，建立省級生態(tài)保護補償資金投入機制，加大對省級重點生態(tài)功能區(qū)域的支持力度。
建立多元化、多渠道的生態(tài)補償機制。將政府主導與企事業(yè)單位投入和公眾參與相結合，建立企業(yè)動態(tài)排污數據庫和企業(yè)環(huán)境保護信用檔案，加大對企業(yè)主動減排治污行為的信貸支持力度。對于信用良好的企業(yè)，給予稅收補貼、優(yōu)惠貸款等方面政策的適度優(yōu)惠，對于信用較差的企業(yè)，應執(zhí)行更嚴格的應急減排要求，并禁止在區(qū)域內給予財稅、土地及金融政策方面的優(yōu)惠或補助，倒逼企業(yè)退出市場或轉型。有效調動公眾參與環(huán)境治理的積極性，構建普通民眾參與大氣環(huán)境公共治理機制。將生態(tài)補償財政主導與碳匯、排污權交易等市場方式相結合，在政府引導下，依靠市場在資源配置中的主導作用，探索京津冀區(qū)域的碳交易、排污權交易的模式。
（作者單位：山東財經大學經濟學院、山東大學管理學院）
來源：新華網
